30 años de avances pero mucho por hacer
En algunas áreas la legislación del Estado sigue pesando mucho y en otras la descentralización adolece de falta de coordinación
Aunque las evaluaciones de analistas y de los propios gobiernos autonómicos están presididas por la crítica y la demanda de una reforma urgente y sustancial, la realidad es que desde los primeros años ochenta hemos avanzado enormemente en la descentralización financiera en España. Hemos pasado de ser un país de los más centralizados en la OCDE a estar entre las referencias como modelo de gobierno multinivel. Como es lo habitual en los procesos de descentralización, hemos avanzado más y más rápido por el lado del gasto. En algunas áreas la legislación básica del Estado sigue pesando mucho y en otras la descentralización adolece de falta de coordinación. Pero no es evidente que podamos avanzar más. De hecho, tendría sentido trasladar algunos servicios hoy autonómicos hacia los municipios de mayor tamaño.
Por su parte, los sucesivos modelos de financiación autonómica de régimen común han supuesto avances en la descentralización de la autonomía y el poder fiscal; y han evitado que las diferencias en los niveles de desarrollo se hayan traducido en divergencias en la calidad de unos servicios públicos que han experimentado una extraordinaria mejora en la España democrática. Pero lo anterior no ha sido suficiente. Por dos tipos de motivos.
Un primer bloque de factores tiene que ver con las características y efectos del sistema. Aunque existen otras dimensiones como la falta de transparencia y rendición de cuentas, la coordinación o la estabilidad, yo destacaría dos problemas. La autonomía y responsabilidad fiscales son todavía insuficientes. En parte porque las CCAA de régimen común no cuentan con los suficientes instrumentos para ejercer su autonomía y escoger el nivel y composición de ingresos deseados. Pero en parte también porque no tienen incentivos suficientes para utilizar los que tienen disponibles. La restricción presupuestaria autonómica es blanda; es decir, las CCAA sienten que tienen poder para aumentar sus ingresos sin exigírselos a sus ciudadanos vía impuestos: basta con presionar lo suficiente a una Administración central, que también deriva ventajas de esa posición de dominio y control sobre los ingresos.
En segundo lugar, existen situaciones de inequidad difícilmente justificables. Dejando al margen la dualidad régimen común y el foral, las diferencias en la financiación por habitante que observamos hoy no están justificadas por divergencias en las necesidades de gasto per cápita que se dan por buenas. Si no se utiliza la población como único criterio de reparto (es decir, igualdad en la financiación per cápita) entonces tenemos que estimar mejor técnicamente las necesidades de gasto (como hacen en Australia) y no desviarnos luego de esos valores. En la actualidad la historia continua pesando. Los costes efectivos pactados a la hora de negociar los sucesivos traspasos en cada comunidad siguen presentes tras la cifra de financiación de cada territorio. No podemos seguir así. Tenemos que hacer mejor los cálculos y no distorsionarlos con modulaciones o ajustes ad hoc.
No obstante, los desafíos del sistema no se acaban en los anteriores. La convivencia entre regimenes foral y común no es fácil en cuanto cualquiera le presta atención. Sea por los resultados diferenciales que proporcionan en términos de recursos; sea por lo extraño de que el gobierno central carezca de competencias sobre la normativa y gestión de impuestos que en el resto de España son estatales.
Por último, aparece la discusión sobre el grado de nivelación deseable en el sistema y la posibilidad de que existan o no reordenaciones en los rankings de renta y recursos por habitante. Este es un asunto central que el modelo vigente cerró en falso: incorporó formalmente la noción de nivelación parcial que aparece en el Estatut catalán, pero luego desactivó sus efectos mediante la inyección de recursos adicionales y nuevos fondos. Es evidente que una parte de la solución a las tensiones territoriales actuales tiene que ver con lo que se haga en este frente. Pero eso puede chocar con los intereses de otros.
La situación es extraordinariamente compleja. Vamos a necesitar mucha capacidad técnica y más habilidad política.También que los medios de comunicación no contribuyan a dar eco a la demagogia y a las declaraciones ruidosas sin fundamento. Necesitamos ser un país moderno.
Santiago Lago es director de GEN (Universidad de Vigo)
