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El triple salto fiscal de Montoro

Hacienda elevará bases imponibles y reducirá IRPF en medio de un gran ajuste y en pleno periodo electoral

Vista de la delegación de Hacienda en la calle Guzmán el Bueno, en Madrid.
Vista de la delegación de Hacienda en la calle Guzmán el Bueno, en Madrid.

El ganso pierde plumas. Jean-Baptiste Colbert, político y ministro francés de Finanzas en el siglo XVII, definió con lucidez cuál es el arte para recaudar impuestos: “Consiste en desplumar al ganso de tal forma que se obtenga la mayor cantidad de plumas con la menor cantidad de graznidos posible”. Pero la tempestad financiera ha dejado al ave tiritando. Desde los albores de la crisis, en 2007, la cantidad de dinero sujeta a impuestos en España —conocida como base imponible— se ha reducido en 204.143 millones de euros, el equivalente al 20% del PIB español. Esta situación ha llenado las arcas públicas de telarañas a pesar de las cerca de cincuenta subidas de impuestos aprobadas por el Gobierno del PP desde que llegó a La Moncloa —aumentos del IRPF, IVA, especiales y eliminación de deducciones en el impuesto sobre sociedades—. Solo el año pasado, las bases imponibles se redujeron un 3,9%, según los últimos datos disponibles de la Agencia Tributaria —pendiente de recoger el último trimestre de 2013—, hasta cerca de 1,1 billones de euros (1,1 veces el PIB).

El diagnóstico está claro: España padece un problema de ingresos. La recaudación actual no es suficiente para hacer frente al gasto público. Es lo que generan los abultados déficits públicos contra los que lucha el Ejecutivo con limitado éxito. Por eso, el Gobierno ha impulsado una reforma tributaria integral. El objetivo principal, según Cristóbal Montoro, ministro de Hacienda, es aumentar las bases imponibles y bajar los tipos de gravamen de los impuestos. Con ello pretende estimular la economía para crear empleo —más sujetos pagan impuestos, pero estos son más bajos— y aumentar la recaudación.

La hoja de ruta ya está definida. El Ministerio de Hacienda prepara su propia reforma fiscal al margen de la que presentará el comité de expertos. Montoro encargó a un grupo de sabios que diseñaran un nuevo sistema tributario, pero la propuesta que harán pública en los próximos días no servirá de mucho. Apenas contendrá números y será más bien un plan que se limite a exponer las líneas maestras, según admiten fuentes gubernamentales. El Ejecutivo seguirá su propio camino. “No será un mero retoque ni un ajuste a la baja. Será un nuevo sistema, más simple y más equitativo”, aseguró el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, el pasado domingo.

Más allá de las palabras, el plan del Ejecutivo pasa por trasladar el peso de la recaudación de la imposición directa —vinculada sobre todo con las rentas— a la imposición indirecta —relacionada con el consumo—. Esta es la tendencia impuesta por Bruselas. En un informe publicado a finales del año pasado —Reformas fiscales de los miembros de la UE: retos de la política fiscal para el crecimiento económico y la sostenibilidad fiscal—, la Comisión Europea muestra por dónde irán las reformas tributarias en Europa: “El desplazamiento fiscal consiste en cambios tributarios desde un modelo menos proclive al crecimiento económico —con alta fiscalidad del trabajo y de las empresas— hacia un modelo que lo favorezca”. La comisión además marca el camino: “Los países con una alta presión fiscal sobre el trabajo tienen margen para hacer un incremento de impuestos menos lesivos al crecimiento como los impuestos sobre el consumo (IVA y especiales), los medioambientales o los que recaen sobre los inmuebles”. Un experto muy próximo al grupo de sabios asegura que “este documento es el guion que sigue el Gobierno para su reforma”.

El nuevo sistema simplificará el IRPF y rebajará los tipos de gravamen

En definitiva, la reforma tributaria que propone el Ejecutivo —como si fuera un bálsamo de fierabrás para revitalizar el anémico crecimiento económico— consistirá en una rebaja de la fiscalidad sobre el trabajo y un aumento de la tributación sobre el consumo y de la propiedad inmobiliaria a costa de ampliar las bases imponibles.

El problema al que se enfrenta Montoro es que la reforma fiscal entrará en vigor el año que viene, en pleno periodo electoral. Esto le atará las manos para poner en marcha algunas medidas más impopulares. Fuentes de Hacienda aseguran, no obstante, que sí disponen de margen para hacer una reforma a fondo. Explican que el proyecto se transformará en una ley que establecerá plazos de entrada en vigor en diferentes fases durante 2015, 2016 y 2017. Hacienda confía en que la rebaja en el IRPF estimule el consumo, y eso hará aumentar la recaudación del IVA sin necesidad de tocar los tipos de este tributo.

El segundo obstáculo del Ejecutivo tiene que ver con el déficit. El año que viene se enfrenta al ajuste presupuestario más duro del ciclo, sin contar el de 2012. Tiene que rebajar el déficit público del 5,8% del PIB al 4,2%, lo que equivale a un ajuste de unos 16.000 millones en 2015 y otros 14.000 el año siguiente. El que coincida con año electoral hace más complicado que haya nuevos recortes de gasto, así que sin más ingresos resultará difícil cuadrar las cuentas. El reto será algo así como sorber y soplar al mismo tiempo. Pero en Hacienda confían en que la mejora económica aportará los recursos suficientes para cuadrar las cuentas. “Es improbable que con la tasa de crecimiento prevista [un avance del 0,9% en 2015] sea suficiente para elevar la recaudación. Y sin más ingresos, habrá que esperar un milagro”, explica Ignacio Zubiri, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco, que se muestra escéptico sobre el alcance de los planes del Ejecutivo por el volumen de los ajustes pendientes.

La reforma que prepara Montoro afectará a todos los impuestos. Los principales cambios serán:

IRPF. El ministro ya ha avisado de que bajará el impuesto sobre la renta. “El mayor recorte del IRPF afectará a las rentas bajas, las más altas deberán esperar”, avisó el titular de Hacienda hace unas semanas. El actual tributo tiene un diseño complejo que provoca que las rentas medias y bajas (entre 17.707 euros y 53.407 euros) aporten cerca del 80% de toda la recaudación. Este impuesto cuenta con siete tramos, y el último, para rentas superiores de 300.000 euros, está gravado con la tarifa más alta de Europa (hasta un 56% con el tramo autonómico). “Vamos a hacer un IRPF nuevo”, señala el ministro. Cuando se le pregunta sobre el número de tramos del nuevo tributo, sonríe y dice que la reforma “va más allá” y explica que será un impuesto “muy sencillo”. El Gobierno observa con buenos ojos algunos puntos de la propuesta que planteó José Félix Sanz, director de estudios tributarios de Funcas, en un seminario el pasado diciembre. Sanz, que también participó en la propuesta fiscal de la FAES, la fundación del PP, propuso entonces simplificar el IRPF reduciendo los tramos de los siete actuales a dos —el Gobierno podría dejarlo en tres—. El plan pasaría por suprimir o limitar la deducción por rentas del trabajo y el mínimo personal sobre la base imponible del impuesto. A cambio, deberían aprobarse reducciones sobre la base liquidable para reflejar las cargas familiares. En línea con esto, habría que definir un mínimo vital que tenga en cuenta la composición de la familia y sus necesidades básicas. De esta forma se reflejaría la capacidad de pago real de cada contribuyente. Para ello se incluirán beneficios fiscales por los hijos, según admiten en Hacienda.

Habrá más ventajas para las familias: se incluirá el gasto en educación y sanidad

El equipo del ministro trabaja en incluir como deducciones los gastos por educación (con especial atención a libros de texto) y algunos de sanidad. Además, el IRPF también tendrá en cuenta los gastos por la dependencia y permitirá desgravarse los costes de asistencia. El Gobierno deberá ser cuidadoso en el diseño y la explicación porque estos beneficios fiscales se pueden interpretar como ayudas al sector privado.

Otra de las ideas que sobrevuelan la mesa de Montoro es introducir deducciones que permitan aflorar la economía sumergida. En este sentido, habría que entender la deducción por empleadas de hogar, dentistas, obras en el hogar u otros; esta decisión aún no está adoptada, pero está siendo analizada a fondo en el Ministerio, según fuentes de Hacienda.

Rentas de capital. Hacienda apuesta por acentuar la dualidad del impuesto: separar aún más en el IRPF las rentas del trabajo y del capital. La idea es ampliar la base imponible del capital introduciendo más productos vinculados al ahorro y darles un tratamiento más favorable. Actualmente las rentas del ahorro se estructuran en tres tramos gravados con tres tarifas que van del 21% al 27%. El Ejecutivo plantea crear una única cuenta de ahorro que incluya planes de pensiones, dividendos, rendimientos de capital mobiliario..., estableciendo un tipo único.

Vivienda. El ministro está decidido a mantener la deducción por vivienda con carácter retroactivo —ya la eliminó para los que compraran a partir de 2013— pese a que algunos de los expertos le han recomendado eliminarla para aumentar la recaudación en unos 3.500 millones. Un buen bocado que serviría para compensar la rebaja de impuestos. Pero suprimir esta desgravación en pleno periodo electoral tendría un elevado coste político. Por eso desde el Gobierno se ha desechado. Aunque algunos expertos insisten en retirarla de forma escalonada. Una de las alternativas, que propone el comité de sabios, pasaría por la imputación de la vivienda, incluida la habitual, en la renta volviendo al sistema vigente en 1991. De esta forma se cumpliría también con las recomendaciones de la Comisión Europea (CE) de elevar la fiscalidad sobre la propiedad inmobiliaria. En caso de que finalmente no prosperase esta solución, es seguro que se producirá una subida del IBI, el impuesto municipal sobre las viviendas. El Gobierno quiere impulsar este tributo que es menos procíclico y aporta más estabilidad en los ingresos públicos frente a otros muy ligados al ciclo económico y a la construcción —como el impuesto local sobre construcción (ICIO), o los autonómicos de transmisiones ITP y AJD— que durante la época de la burbuja estuvieron muy inflados y tras el pinchazo apenas aportan.

El impuesto sobre la renta recogerá el gasto por la dependencia

Módulos. Otra de las novedades que traerá la reforma tributaria será una limitación del sistema de módulos. Este régimen de estimación objetiva permite a los pequeños empresarios pagar en función de los metros cuadrados del local u otras variables. Pero es un nicho de fraude fiscal. El Gobierno ya limitó este régimen el año pasado. Pero la idea es la de restringirlo aún más y dejarlo solo para actividades que operen directamente con el público.

Impuesto sobre sociedades. La crisis financiera desinfló la recaudación de este tributo sobre los beneficios empresariales. Entre 2007 y 2012 se redujo más de un 40%. La idea de Hacienda pasa por aproximar el tipo efectivo —en torno al 4% para empresas cotizadas y el 11% para grandes grupos— al nominal (30%). “El tipo efectivo de sociedades tiene que seguir subiendo hasta que se normalice”, avanzó Montoro. Para ello quieren desbrozar el tributo de deducciones a cambio de bajar el tipo nominal hasta, al menos, el 25% y acabar con la diferencia de tipos entre pymes y grandes empresas. El Ejecutivo ya aprobó una batería de medidas para limitar algunos beneficios fiscales —libertad de amortización, compensación de bases imponibles negativas, restricción de gastos financieros—, pero la mayoría vencen el próximo año. “Las medidas temporales deberían ser permanentes”, suelta sin ambages Zubiri, que explica que lo que de verdad reduce el tipo efectivo en el impuesto sobre sociedades es la doble imposición y la consolidación de grupos, que merman las bases imponibles en más 40.000 millones. El Gobierno trabaja en una limitación de las depreciaciones y las amortizaciones aceleradas, rebajan las bases en 20.000 millones, pero también tiene sobre la mesa gravar de alguna forma los beneficios de las multinacionales en el exterior.

Impuestos sobre el consumo. “El IVA se va a quedar donde está”, señaló tajante el ministro durante la conferencia del PP en Valladolid. Montoro no tiene ninguna intención de volver a subir los tipos del impuesto sobre el consumo —ya los aumentó en 2012 en la que dice que fue una de las decisiones políticas más difíciles de su carrera—. Y eso a pesar de que los organismos internacionales presionan a España para que aumente la recaudación de este impuesto. Los regímenes especiales y reducidos suponen un agujero para la recaudación al igual que el fraude fiscal. La idea de Hacienda pasa por reclasificar bienes gravados al tipo superreducido al reducido y de este al general. El Gobierno pretende preservar las actividades vinculadas con el turismo y la hostelería de la subida. Así que no le queda mucho margen.

Productos con tipo de IVA reducido pasarán al general

Está pendiente de aumentar la fiscalidad de los productos sanitarios. Una sentencia del Tribunal de Luxemburgo obliga a ello, pero el Ejecutivo ha aplazado su cumplimiento para que coincida con la reforma. Montoro no está por la labor de reducir el IVA sobre el acceso a espectáculos culturales, en especial el cine. El plan pasa por mejorar su tratamiento fiscal mediante medidas recogidas en la futura Ley de Mecenazgo y concediendo más deducciones en sociedades.

El comité de expertos recomendará, probablemente bajar las cotizaciones sociales y subir la recaudación del IVA para impulsar la llamada devaluación fiscal —bajan los costes de producción y se encarecen las importaciones—, lo que animaría la economía. Pero la delicada salud de las cuentas de la Seguridad Social lo desaconseja, por lo que se pospondrá la medida.

Más fiscalidad sobre tabaco y alcohol. Los impuestos especiales volverán a sufrir un aumento. El Ejecutivo cree que, pese a las dos subidas desde 2011, aún hay margen para elevar la tributación sobre el alcohol y el tabaco porque está por debajo de la media comunitaria.

Hidrocarburos. Hacienda prepara un tramo medioambiental para el impuesto sobre los hidrocarburos. Espera un fuerte alza de la recaudación aplicando este tramo verde sobre los combustibles. Así cumplirá con la recomendación de Bruselas de elevar los tributos medioambientales.

Más presión fiscal

La mayoría de expertos fiscales, asesores tributarios de grandes corporaciones y académicos de la materia (un 84% de los consultados) consideran que la presión fiscal en España es alta, según el informe Consenso fiscal, un punto de partida para la discusión sobre la reforma fiscal, elaborado por PwC a partir de una encuesta realizada a 400 expertos fiscales. Sin embargo, la presión fiscal española ascendió a finales de 2012 al 32,9% del PIB, casi dos puntos menos que la media de la OCDE, según el último informe elaborado por el organismo formado por los países más ricos y difundido a final del año pasado.

La encuesta realizada por PwC, que inicia una serie que hay que seguir para comprobar el impacto de la reforma tributaria que prepara el Gobierno, muestra que la percepción del sistema tributario español es que es complejo (un 88%), mal diseñado y repleto de agujeros por donde se escapan los ingresos públicos. A pesar del anuncio del Gobierno de que bajará impuestos el próximo año, un 70% de los preguntados concluyen que aumentará la presión fiscal: un 55% creen que se incrementará en las rentas del trabajo y un 68% de los encuestados opinan que subirá en el impuesto de sociedades.

Llama la atención que el 96% de los encuestados consideran que la presión fiscal sobre las rentas del trabajo es alta. Es cierto que el tipo marginal máximo está entre los más altos del mundo, en el 56% si se tiene en cuenta el tramo autonómico, pero esta tarifa solo se aplica para la parte de las rentas que sobrepasen los 300.000 euros. La mayor parte de la recaudación la soportan los que tienen un sueldo de entre 17.707 euros y 53.407 euros, que no se puede considerar rentas altas y soportan un tipo marginal del 40%. Habría que tener en cuenta los tipos medios para hacer un análisis más exhaustivo.

La mayoría de los participantes en la encuesta son expertos tributarios de multinacionales. Por eso es previsible que consideren que el nivel de cotizaciones a la Seguridad Social en España es elevado: lo creen el 69% de los que han participado.

La mayoría de expertos que participan en la encuesta concluyen que el nuevo sistema tributario pivotará hacia una mayor tributación de los impuestos indirectos (IVA e impuestos especiales) en vez de sobre los directos (IRPF y sociedades).

Otra de las opiniones mayoritarias es la percepción de aumento del fraude fiscal durante los últimos años. Si el 83% de los consultados creen que el fraude es alto en España, casi tres de cada cinco opinan que ha aumentado en los últimos años. Esta creencia concuerda con los datos publicados en los últimos meses que revelan un aumento de la economía sumergida en España, que representa algo más del 20% del PIB, según diferentes estudios (Gestha, VISA, Schneider o Funcas).

Alberto Monreal, socio de PwC, explica que el resultado de la encuesta está afectado por las últimas medidas de consolidación fiscal y la crisis financiera. Monreal señala que el sondeo refleja cómo los consultados creen que deberían reforzarse los mecanismos de seguridad jurídica del sistema tributario. Y que se deberían mejorar los métodos de resolución de conflictos entre los contribuyentes y la Agencia Tributaria.